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베트남 민관합작프로젝트(PPP) 활성화 관련 법 통과, 신규 법령과 기존 시행령 비교

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베트남 민관합작프로젝트(PPP) 활성화 관련 법 통과, 신규 법령과 기존 시행령 비교

- 베트남 국회, PPP 64/2020/QH14, 2021년 1월 1일 발효 예정 -
- 손실분담제도 도입, 인프라 구축사업에 한국 투자여건 개선 기대 -

지난 2020년 6월 18일 베트남 정부가 인프라 구축 사업에 해외 투자 유치를 확대하기 위해 민관협력투자개발사업(PPP)법을 신규 제정 했다. 내년 1월 1일 발효되며 교통, 전력, 정보통신 등의 인프라를 구축하는데 약 2000억 동(약 한화 104억 원) 이상 드는 사업을 PPP로 추진할 수 있도록 하고 손실 위험 분담제도가 도입된다. 이 글에서는 기존 시행령과 신규 제정 법령을 비교하며, 달라진 점을 살펴보도록 한다.


베트남 PPP 신규 법 제정 타임라인
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자료: KOTRA 하노이·호치민 무역관

베트남의 민관 협력사업(PPP)

베트남 기획투자부(Ministry of Planning and Investment)는 2030년까지 대형 인프라 개발 프로젝트에 2000억 미국 달러 이상이 소요될 것으로 전망했다. 베트남 정부는 인프라 건설을 위한 재정을 확보하기 위해 민간 참여방식 및 외국인 투자유치를 확대하고자 2014년 11월 26일 투자법 및 2015년 2월 15일 민간투자 관련 시행령인 Decree 15/2015/ND-CP를 제정, 2018년에는 해당 시행령을 Decree 63/2018/ND-CP(Decree 63)으로 개정한 바 있다.

시행령이 발표된 지 2년이 지난 2020년 6월 18일 시행일을 2021년 1월 1일로 하는 PPP 관련 신규 제정 법률안이 제14차 베트남 사회주의 공화국 국회, 제9차 회의에서 99.75%의 찬성률로 통과됐다.(Law No. 64/2020/QH14)

PPP(Public-Private Partnership)의 정의 및 투자 형태

PPP는 프로젝트를 시행·관리·운영하는 시설 또는 공공서비스를 제공하기 위해 주무관청, 투자자 또는 프로젝트 회사 간에 체결하는 계약을 일컫는다. PPP 투자 형태는 건설-운영-이전 계약(BOT), 건설-이전-운영 계약(BTO), 건설-이전 계약(BT), 건설-소유-운영 계약(BOO), 건설-이전-임대 계약(BTL), 건설-임대-이전 계약(BLT), 운영-관리 계약(OM) 등을 포함한다. 정부는 경쟁, 공정성, 투명성 및 경제적 효율성 보장 원칙 하에 능력, 경력 및 민관합작사업(PPP) 프로젝트 이행에 적격한 투자자를 결정한다.

PPP의 종류
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자료: 월드뱅크, APMG, P3 Korea

PPP의 특징과 장·단점

월드뱅크에서 발간한 PPP 가이드북에 따르면 민관 합작투자사업은 다음과 같은 5가지 주요 특징을 지닌다.

PPP의 특징
1) 정부부문과 민간부문의 장기적 계약
2) 공적자산(Public Asset)의 신규 건설과 운영이나 기존 시설의 운영
3) 민간 건설과 운영에 따르는 중대한 리스크와 책임 부담
4) 상당한 금액의 민간부문 투자 (기존 시설의 운영일 경우는 예외)
5) 민간 부문이 받는 보상은 운영 성과나 수요에 연관
자료: 월드뱅크, APMG, P3 Korea

PPP는 여러가지 장점이 있을 수 있다. 건설과 운영을 한 패키지로 계약할 경우 민간이 창의력을 발휘해 운영비 절감을 염두에 둔 최적의 건설을 하기 때문에 전통적인 재정발주에서 볼 수 있는 부실시공에 따른 운영비 증가에서 자유로울 수 있다. 또한 PPP 발주는 재정발주 때 흔히 볼 수 있는 완공 지연이나 예산 초과가 현격히 줄어들고 경우에 따라 예정보다 앞서 서비스를 제공해 사회적 효익(Social Benefit)을 높이게 된다. 또한 효과적으로 리스크를 관리해 인프라 생애주기 비용(Whole Lifecycle Cost)을 감소시키고 서비스 질의 향상에 따른 시설 공공 인프라 이용률 증가와 같은 장점도 있다.


일반적으로 정부는 정치적으로 민감한 사업 분야인 도로나 철도에서 경영권 행사를 적극적으로 하려는 목적으로 PPP를 시행한다. 반면 정부가 대주주가 되면 몇 가지 문제점이 발생할 수 있다. 정부는 사업 위험의 상당부분을 민간에게 이전시켜 정부 위험을 제한하는 목적으로 PPP를 허가하나 정부가 대주주가 되면 이를 다시 되가져오는 셈이므로 바람직하지 않다. 정부의 ‘감시자 역할’과 투자자로서의 ‘이윤추구’라는 이익상충(conflict of interest)이 생기게 된다.

만약 PPP 운영사인 특수목적기업이 계약서에 명시된 의무사항을 위반한다면 감시자로서의 정부는 과징금을 부과해야 하지만 투자자로서는 이를 경감시키거나 면제받기를 원하기 때문에 감시자와 투자자 역할 두 가지를 다 수행해야 하는 정부로서는 중간에서 이 문제를 어떻게 풀지 어려움에 처한다. 더불어 민간의 창의와 혁신을 이끌어 효율성을 증대시키겠다는 당초 목적도 정부의 관여로 어려워질 수 있다.

그러면 PPP 신규 법령 제정 후 달라지는 점에 대해 간단하게 살펴보도록 하겠다.

한 눈에 보는 PPP 개정 주요 내용
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자료: 64/2020/QH14, Decree No. 63/2018/ND-CP, KOTRA 하노이 무역관

PPP관련 법·시행령·규정의 구분
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자료: World bank, KOTRA 하노이 무역관


신규 법률에 따른 PPP(신규 법률 제 4조)

신규 법률은 공공 시설 및 서비스를 제공하기 위한 인프라 시스템의 건설, 운영, 개량, 확장, 인프라 리모델링 및 현대화(Modernization) 서비스를 포함한다.

□ 민관 협력사업(PPP) 프로젝트의 투자영역, 규모 및 분류(변경 후 내용 파란색 강조)

ㅇ 시행령63에 따른 기반시설 투자 가능 영역(신규 제정 전- 시행령63 제4조)
- 운송
- 발전소 및 송전설비
- 도로 조명, 급수, 배수 시스템
- 국가 기관 건물
- 의료, 교육, 문화, 스포츠, 여행, 과학, 기술 등
- 상업적 기반시설, 경제구역 산업단지 관련 인프라 등
- 농업 및 농촌 개발
- 총리가 지정하는 기타 사업


ㅇ 신규 법률 인프라 시설 투자 가능 영역(신규 제정 법률 제4조)
- 운송 및 교통
- 수력 발전소 및 전력 법에 따라 정부가 독점적인 권한을 지닌 기타 경우를 제외한 송전선로 및 발전소
- 관개, 급수 시스템, 배수 시스템, 폐수 처리 시스템
- 의료, 교육-훈련 및 직업 훈련
- 정보 통신 시설
- 위 예시 영역 외에 (i) “공공투자에 관한 법률”에 따른 사업 중 (ii) 공적 자금이 투입될 가능성이 있고 (iii) PPP형태로 진행하는 것이 더 적합하며 (iv) 총 투자금액이 2000억 동 이상의 것으로서 (v) 총리의 승인을 받은 프로젝트는 예외로 진행 가능(5조 1항 C호)


ㅇ 투자 규모(신규 제정 법률)
- 교통, 발전, 관개, 급수 시스템, 배수 시스템, 폐수처리 시스템 부문 프로젝트의 경우 최소 2000억 베트남 동, 투자법에 따른 빈곤 지역 또는 극심한 빈곤 지역 행정구역의 경우 1000억 베트남 동
- 의료, 교육-훈련에 규정된 프로젝트의 경우 최소 1000억 베트남 동 이상이어야 함.


PPP 프로세스(아시아개발은행 예시)
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자료: 아시아개발은행(ADB) 및 KOTRA 하노이 무역관

□ PPP사업 관련 최소 자본 규제

ㅇ 시행령63에 따른 최소 자기 자본 규제(신규 제정 전 시행령63 제10조)
- PPP 사업 관련 총 투자금액이 1조5000억 동 이하인 경우 투자자는 해당 투자금액의 20% 이상을 자기자본으로 충당해야 함.
- PPP사업 관련 총 투자금액이 1조 5000억 동을 초과하는 경우 투자자는 1조 5000동까지는 20%를 자기자본으로 충당하고 초과금액은 10% 이상을 자기 자본으로 충당해야 함.

ㅇ 신규 제정 법률 제77조에 따른 최소 자기 자본 규제
- 투자자는 해당 법의 제70조 및 제72조에 규정된 국가자본을 제외하고 총 프로젝트 자본금의 15% 이상 자본금을 납입해야 함.
- 기타 관련 법령에 따른 최소 자기 자본 규제 관련 요건을 충족해야 함.

□ 투자 인센티브


ㅇ 기존 시행령63에 따른 투자 인센티브(시행령 제59조)
- 투자자는 관련 법규에 따라 법인세, 수출입관세, 토지 사용료 등을 감면 받을 수 있음.
- 총리로 하여금 정부기관을 정해 프로젝트 관련 원자재의 공급, 제품의 판매, 서비스 및 기타 채무와 관련 투자자, 프로젝트 회사 또는 프로젝트에 참여하는 기타 기업들에 정부 보증을 제공하도록 하는 권한 부여
- 그 외 프로젝트 기간 투자자에게 허용된 토지사용권 보장, 외환거래 보장, 사업 수행을 위한 토지, 도로 및 기타 시설의 우선 이용 등을 보장

ㅇ 신규 제정 법률에 따른 투자 인센티브(신규 제정 법령 제79조, 제80조, 제81조 및 제82조 참고)
- 투자자 및 민관협력사업(PPP) 프로젝트 기업은 세제, 토지, 투자 및 기타 관련법에 따라 세제, 토지 이용료, 토지 임대료 및 기타 혜택을 받을 수 있음.
- 프로젝트 계약 기간 동안 투자자에게 허용된 토지 사용권 보장
- 사업 경비를 제외, 프로젝트 수익의 30%를 초과하지 않는 범위에서 외환 잔고를 보장
- 투자자의 자산을 담보로 제공할 권리 보장
- 프로젝트 시설을 상업적으로 운영할 권리 보장
- 실제 수익이 민관협력사업 프로젝트 계약의 재무 계획상 수익을 125% 초과하는 경우 투자자 및 PPP기업은 실제 수익 및 재무계획 수익 금액 125% 증가분의 50%를 국가와 공유해야 함. 증가된 수익의 공유는 제50조, 제65조에 규정된 바와 같이 공공재화 및 용역의 가격 및 프로젝트 계약기간의 조정 이후 적용됨.

□ 정부 보증과 리스크 분담(신규 제정 법령 제 82조 참고)


- 실제 수익이 민관협력사업(PPP) 프로젝트 계약의 재무계획상 수익의 75% 이상 감소하는 경우 국가는 실제 수익 및 재무계획상 수익 75%의 수익 감소분의 50%를 투자자 및 민관협력사업(PPP) 프로젝트 기업과 공유함. 감소된 수익의 공유는 다음 조건에서 적용됨.
a) BOT, BTO, BOO 계약을 적용하는 프로젝트
b) 수익 감소를 발생시키는 계획, 정책 및 관련 법률의 변경
c) 해당 법의 제50조, 제51조 및 제65조에 따라 공공 재화 및 용역의 가격 및 요금 조정 및 민관 협력사업(PPP) 프로젝트 계약 기간의 조정을 위한 모든 조치를 이행했으나 75% 최소수익 확보에 실패한 경우
d) 수익 감소분에 관한 국가 감사 기관에 의해 회계 감사를 받은 경우

□ 특수 목적법인 활동 범위 제한


ㅇ 시행령63에 따른 특수목적법인의 설립(기존 시행령63 제38조)
- 투자자로 선정된 후 특수목적법인 설립 가능
- 기업의 관리, 운영 및 청산은 기업법 및 투자법에 따름.

ㅇ 법률 신규 제정 후 특수목적 법인의 설립 및 활동(신규 법령 제4장 44조)
- 투자자로 선정된 후 특수목적 법인 설립 가능. 유한 책임 회사 또는 합작법인 회사의 형태로만 기업 설립이 가능함.
- 설립된 회사는 PPP 사업 계약 체결 및 사업 수행 목적으로만 활동할 수 있음.
- 기업의 관리, 운영, 청산 및 도산은 기업법 및 PPP 계약 및 관련 법률에 따름.


시사점

수익 공유, 리스크 분담. 외화 반출 개정안 마련

내년 1월 1일 발효되는 이 법은 교통, 전력, 정보통신 등의 인프라를 구축하는데 약 2000억 동(한화 약 104억 원) 이상 드는 사업을 PPP로 추진할 수 있도록 했다. 특히 열악한 지역이나 의료·교육 훈련 사업은 최소 사업금액 약 1000억 동(한화 약 52억 원) 이상으로 완화됐다.

개정된 법령에서 투자자에게 유리한 항목은 다음과 같다. 베트남 정부는 PPP사업 후 실제 매출이 재정계획에 반영된 매출의 75% 이하로 떨어질 경우 초과 감소분의 절반을 베트남 정부가 민간 투자자에게 보전해주도록 해 리스크를 분담하기로 했다. 또한 실제 매출이 예상보다 125%를 웃돌 경우 초과 수익분을 민간 투자자와 정부가 절반씩 나눠가져야 하는 규정이 생겼다. 또한 민간 투자자가 베트남 동으로 받게 되는 수익의 30%까지 달러로 환전해 반출하는 태환이 허용될 예정이다. 위와 같은 손실 분담제도의 도입으로 PPP사업에 참여하는 기업의 투자여건과 위험 부담이 한층 개선된 것으로 보인다.

베트남 북부-남부 고속도로 프로젝트 진행 현황
(단위: km, 십억 달러)
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주: 1) 파란색으로 표시된 정보는 2018년 KOTRA 호치민 무역관 자료에 업데이트 된 부분
2) 최종 자료 확인일 - 2020년 7월 8일, VGF = 사업이행자금(Viability Gap Funding), 환율: USD 1 = VND 23,218(베트남 중앙 은행, 2020년 7월 12일)
자료: 베트남 교통부(http://ppp.mt.gov.vn/pppunit/Projects), KOTRA 하노이 무역관

베트남 북부-남부 고속도로 투자 종류 및 시행 시기
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자료: 교통부, VN Express, KOTRA 하노이 무역관

인프라 투자에 있어 민간영역, 공적영역, PPP 영역의 명확한 구분 필요


인프라 투자에 있어 민간영역과 공적영역 그리고 PPP 영역을 구분하면 아래의 표와 같다. 단순건설인 DB(Design-Build)나 DB에 민간에서 제공한 건설대금을 몇 년에 걸쳐 정부로부터 연불로 지급받는 DBF(Design-Build-Finance)는 재정 발주사업이고 민영화(Privatization)는 공적자산을 민간에게 이양시킨 후 정부와 민간이 직접적인 협력관계 없이 정해진 법규에 따라 영구히 운영하기 때문에 PPP로 볼 수 없다. 대신 투자 없이 건설과 운영 및 유지·보수를 묶은 DBOM(Design-Build-Operate-Maintain)이나 투자를 수반하는 DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain)을 PPP라 정의하고 있다. 장기간에 걸쳐 기존 시설물의 운영에만 참여하는 서비스 PPP도 PPP에 포함한다.

PPP 영역 구분
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자료: 월드뱅크, APMG, P3 Korea, KOTRA 하노이 무역관

외화 태환 허용에 대한 명확한 세부 규정 부재, 위험부담보증과 수익 분담의 청사진만 보지 않기를

PPP프로젝트 참여 관심 기업들은 신규 제정 법령 내용과 세부사항, 법령의 소급적용 또는 경과규정 설정 여부에 대해 면밀히 살펴 볼 필요가 있다. 특히 기존 시행령63과 신규 제정 법령에 다소 차이가 있으므로 법제문을 자세히 읽어보고 최소 매출 보장, 환율 변동 위험 분담 관련 기준 시점, 매출액과 손실액 산출 방법 등 세부 절차 및 조건들에 대해 관심을 갖고 분석할 필요가 있다. 정부 보증을 허용하고 프로젝트 회사가 외화를 사용할 수 있도록 하는 규정은 환전 제한 정책으로 인해 베트남 동이 자유롭게 전환되지 않는 상황에서 투자기업에 유리한 조항이다. 그러나 정부 보증을 받는 것에 대한 명확한 방침이 없으며, 법령의 언어가 모호하고 사회 경제 발전 지향성, 외환 관리 정책, 각 시기의 외화 보유고, 사업의 대상과 성격에 따라 총리가 결정하는 사업의 외화잔액 허용률이 달라진다고 봐야 한다.\

BT(건설 양도) 방식 채용 금지

신규 법령에서 PPP 투자로 인정하는 방식은 다음의 7가지로 한정된다.
- BOT(건설·운영·양도)
- BTO(건설·양도·운영)
- BOO(건설·소유·운영)
- O & M(운영 및 관리)
- BTL(건설·양도·임대)
- BLT(건설·임대·양도)
- 여러 방식의 조합

아직 투자 승인을 받지 않은 것 중 BT 계약을 적용하는 프로젝트의 경우 2020년 8월 15일부터 시행을 중단한다. 따라서 PPP 투자사업으로 BT 방식을 채용해서는 안 된다. 국회가 PPP 투자활동으로 BT 방식을 금지한 배경에는 전국 각지에서 BT 방식을 악용해 지방 자치 단체가 공익 사업의 사업주로서 민간업체를 지정하고 공익 사업의 대가로 공유지를 비롯한 공적 자산을 할당해 국가에 막대한 손실을 초래할 수 있기 때문으로 알려졌다.

민관합작 프로젝트 참여기업 증가 기대

부 홍 탄(Vu Hong Thanh) 베트남 국회 경제 위원장은 “사업 기간의 단축과 사업 비용을 절약하기 위해 행정절차를 더 간소화하고 PPP 민간투자자 선정에 있어 공개입찰, 입찰제한 등 투명한 절차에 의해 이뤄져야 한다.”라고 강조했다.


베트남 최대 인프라 건설 및 투자회사의 하나로 호치민 증시에 상장돼 있는 호치민시 인프라 투자사(CII)가 약 11억 달러(베트남 동 약 24조5000억 동)을 투자해 도심 고가 도로 건설을 추진 중이다. 호치민시 인프라 투자사(CII)는 하노이 고속도로 확장, 호치민시 투티엠 (Thu Thiem) 신도시 BT 사업, 쭝르엉-미투언(Trung Luong – My Thuan)고속도로 등 총 약 8억5900달러(약 20조 동)이상의 프로젝트를 맡고 있다.

2017~2023년 동부 북남 고속도로 일부 구간 건설 사업의 총 11개 고속도로 건설 프로젝트 중 5개 프로젝트가 PPP 방식으로 추진될 예정이거나 진행 중이며, 신규 법령 통과에 따라 보다 많은 기업들의 프로젝트 참여가 기대된다. 그러나 현재까지는 베트남 북부 – 남부 고속도로 프로젝트에서 외국기업 참여가 불가능하며, 베트남 현지 기업들만 PPP 프로젝트 참여가 가능한 것으로 알려졌다.

PPP법 제정을 통해 더 많은 기업들의 참여가 예상되므로 많은 연구와 철저한 검증을 통해 경쟁력있는 사업을 진행할 필요가 있다. 본질적으로 PPP 프로젝트는 민간 자본 및 또는 민간 관리를 이용한 공공 서비스를 제공하기 위해 시행되는 사업이다. 민간부문이 관여하지 않을 경우 국가가 예산을 쓰거나 공적개발원조대출을 동원해야 한다는 뜻이며, 위험이나 손실이 발생했을 때는 정부가 모든 위험과 책임을 져야한다. 따라서 국가가 재원을 요구하고 모든 경제 분야의 지식과 경영역량을 활용해 재정적자를 메우려면 그 대가로 지원과 보증을 통해 사업의 타당성을 확보하는 것이 필요하다.

또한 월드뱅크, 아시아 개발은행(MDB) 등에서 공동 발간한 주요 세계 개발 은행의 PPP Guide에는 베트남이 신규 제정한 법령이 아직 모호하고 명확하지 않은 상황에서 참고하기에 좋은 PPP 기본 규정과 전 세계 사례 자료들이 들어 있다. 기업들이 해외에서 PPP 사업을 추진할 때 외부 차입 중 일부를 이들 은행으로부터 대출이나 보증 혹은 보험의 형태로 구하기 때문에 PPP Guide에 명시된 주요 개발은행들의 PPP 수행절차(PPP execution Process), 위험 분담(risk allocation), 금융구조(financial structure), 계약구조(contract structure) 등을 숙지하면 국내 기업이 PPP프로젝트를 진행하는 경우 참고 사항이 될 수 있다.
· PPP Knoledge Lab PPP Reference Guide (World Bank): https://library.pppknowledgelab.org/documents/4699


자료: Law No. 64/2020/QH14, Decree No. 63/2018/ND-CP, Decree No. 15/2015/ND-CP, World bank, Asia Development Bank, Ministry of Planning and Investment, Ministry of Transportation, APMG, P3 Korea, VN Express, KOTRA 하노이·호치민 무역관 자료 종합